La réforme GBO

La gestion du budget par objectifs (GBO) est une nouvelle approche de gestion fondée sur des résultats mesurables répondant aux objectifs et aux cibles définis préalablement en fonction des services à fournir, l'essence de cette approche est le recentrage et l'allègement des réglementations qui fixent des obligations de moyens au profit d'outils de pilotage qui définissent des obligations de résultats.

La GBO, gestion budgétaire par objectifs, réforme en profondeur le budget et la gestion de l’État. Elle instaure une gestion optimisée des finances de l’Etat par l’introduction d’objectifs et d’indicateurs de performances. En développant une culture de résultats, la GBO permet de dépenser mieux et d’améliorer l’efficacité de l’action publique pour le bénéfice de tous.

La GBO est un processus qui sert à mieux gérer les deniers publics par la rationalisation des choix publics, mais pour garantir une bonne gestion des finances publiques, une information financière et budgétaire fiable et exhaustive doit être accessible et en temps opportun.

La GBO se base donc, sur deux éléments fondamentaux de la bonne gouvernance à savoir : la transparence et la performance de la gestion financière.

La GBO vise un nouveau mode de gestion qui nécessite un degré de transparence des dispositifs financiers de l'Etat, dans le sens où, il permet la mise en place d'un budget établi par programmes traduisant les politiques publiques avec des indicateurs de performance permettant de mesurer la réalisation des objectifs assignées et d'apprécier l'apport présenté par les responsables des programmes, ces derniers sont tenus de rendre compte non seulement, de l'emploi des ressources, mais aussi des résultats de leurs services. Ce qui permet de renforcer l'efficacité de l'action publique et accroître la performance en orientant le budget vers les résultats telles sont les finalités de cette reforme.

Ladite réforme, s'insère dans un contexte favorable pour consolider la bonne gouvernance et maintenir la stabilité du cadre macro-économique par la maîtrise du déficit budgétaire et de l'inflation afin de promouvoir la croissance économique et financière.

La Tunisie a adopté une approche évolutive de cette réforme. Plusieurs dispositifs institutionnels et opérationnels pour structurer la réforme de la gestion publique ont été mis en place de manière progressive et expérimentale, minimisant les risques et autorisant les réajustements.

En effet, La mise en place de la gestion budgétaire par objectifs en Tunisie remonte en réalité à 1996 avec le décret n°96-1236 autorisant les ministres à « instituer des unités de gestion pour réaliser des projets déterminés».

Ce dispositif a été utilisé pour la création de différents équipements (construction d'un barrage, d'un hôpital..).

En  2004, le législateur a consacré dans la Loi Organique du Budget (LOB) les bases de la nouvelle méthode de gestion. En vertu de l'article 11 (nouveau) de la LOB 2004 qui prévoit que « La loi de finances peut autoriser l'affectation des crédits selon des programmes et des missions ».

Cependant, cela ne signifie pas que l'ancienne politique budgétaire tunisienne a été menée sans objectifs.

L'article 1 de la LOB depuis 1967 est un exemple édifiant à cet égard, ledit article dispose que : « La loi des finances prévoit et autorise l'ensemble des charges et des ressources de l'Etat dans le cadre des objectifs des plans de développement ».

 En 2008, le décret du 30 décembre août 2008 est venu renforcer le processus de réforme avec la création des unités GBO dites sectorielles  limitée au début aux cinq ministères (1ère vague*). Toutefois, la liste des ministères concernés a été étendue (2ème et 3ème et 4ème vague**).

Depuis 2009, cette expérimentation a connu deux étapes. Jusqu’en 2011, elle a porté sur la présentation du budget sur le fondement du travail accompli avec la Banque mondiale et l’assistance technique de l’Union européenne dans le cadre d’un appui budgétaire sectoriel. La deuxième phase a commencé en 2012. Elle comporte l’adaptation du système d’information pour permettre une prévision et une exécution des dépenses par programme. Le projet de loi de finances programmatique, communiqué à titre informatif à l’ARP (l'Assemblée des Représentants du Peuple), ne se trouve plus uniquement présenté par « nature des dépenses » (par exemple, personnel, investissement…) et par « ministère », mais aussi par « politiques publiques » (telles que « enseignement supérieur » ; « recherche scientifique » ; « eaux » ; « habitat » …), dénommées « programmes ». Ce changement vise à améliorer la gestion publique, la compréhension par les citoyens et l’ARP de tous les moyens mis en œuvre pour chaque politique de l’État. Pour plus de clarté encore, le budget de l’État apparaît divisé en missions, programmes et sous-programmes.  Les missions correspondent aux départements ministériels de l’État. Une mission regroupe un ensemble de programmes concourant à une politique publique. La mission constitue l’unité de vote des crédits par le parlement.

* Ministères de la 1 er vague  (2008) : Le Ministère de l'Agriculture, le Ministère de la Santé Publique, le Ministère de l'Enseignement supérieur et de la Recherche, le Ministère de l'Éducation nationale et le Ministère de la Formation professionnelle et l'Emploi.

 **Ministères de la 2éme vague (2010) : Ministère des finances, Ministère de l'industrie, Ministère de l'équipement, Ministère du transport.

**Ministères de la 3éme vague (2013):

Ministère du domaine de l'état et des affaires foncières, Ministère des Affaires de la Femme, Ministère du Tourisme, Ministère de la Culture et de la Conservation du Patrimoine, Ministère de la Planification et de la Coopération Internationale, Ministère du Développement Régional, Ministère de l'Environnement, Ministère de la Jeunesse et des Sports, Ministère des Affaires Sociales, Ministère du Commerce et le Ministère des Technologies de l'Information et de la Communication.

** En 2014, la circulaire  relative à la préparation du budget de l'Etat de 2015 a demandé à tous les ministères y compris les ministères de souveraineté (Ministère de la  Justice, Ministère de la Défense et le Ministère de l’Intérieur..,) d’élaborer et de présenter leurs budgets de l’année 2015 en mode GBO.

L'implantation de la GBO en Tunisie traduit une volonté de la part des pouvoirs publics de passer d'une gestion de moyens vers une gestion axée sur les résultats et la performance notamment, de l'administration publique tunisienne.

Le programme de l’implantation de la GBO en Tunisie a été accompagné d’un jumelage, sous l’égide de l’Union européenne, entre le ministère des finances tunisien et le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie français. Il a suivi les réformes en matière budgétaire déjà entreprises par la Tunisie, avec notamment la modification de la loi organique en 2004 et l’appui des organisations internationales, telles, d’une part, la banque mondiale qui a contribué, en septembre 2008, à la rédaction du schéma directeur pour le développement d’une gestion budgétaire par objectifs en Tunisie et, d’autre part, la coopération avec l’OCDE sur la transparence financière. Ce programme de réforme cherchait à garantir l’adaptation des finances publiques à la gestion en mode GBO, l’instauration d’un système d’audit des programmes et la proposition d’une approche de pilotage des programmes par la performance. Il comptait initialement cinq thèmes :

La refonte de la nomenclature budgétaire ; la modernisation du système de comptabilité publique ; la modernisation du système de contrôle budgétaire; l’instauration d’un système d'information financière globale ;la révision du cadre législatif et règlementaire ; la mise en place des modes efficaces d’exécution des programmes en accord avec la gestion axée sur la performance.

 Au fur et à mesure de l’avancement de la mise en place de la réforme, le programme a inclus l’évolution des normes comptables tunisiennes vers les standards internationaux ; l’accompagnement organisé des ministères préfigurateurs ; des outils pour le dialogue de gestion entre les acteurs de la chaîne de la dépense publique ; et la dématérialisation des procédures budgétaires et comptables.

Le système de pilotage de la réforme a été construit autour de :

 • un comité interministériel de la GBO, qui a constitué une structure d’appui au gouvernement tunisien, qui arrêtait les orientations du projet et lui assurait l’impulsion nécessaire à son démarrage et à son bon déroulement ;

Cette instance permet également, de mobiliser les ministres, les cadres centraux et déconcentrés des ministères sur la consolidation de la dynamique de changement au sein de leurs administrations, l'octroi des moyens et appuis techniques, la formation des acteurs etc.

• une commission de suivi et d’évaluation, créée dans le ministère des Finances et présidée par le ministre des Finances, ou son représentant, et chargée du suivi et l’évaluation des missions attribuées à l’unité centrale de la GBO ;

 • une unité centrale de la GBO, responsable du suivi d’ensemble du projet et traitant des questions concernant plusieurs ministères ; elle a assuré au projet et aux expériences pilotes leur indispensable cohérence ;

• les unités départementales de la GBO ont été instaurées dans chaque ministère pilote. Elles ont été chargées – dans le respect du cadre défini par la mission de la GBO – de l’application du projet de la GBO à l’intérieur du département ministériel auquel elles ont été rattachées. Elles ont veillé à la cohérence du projet pilote développé dans ce département avec celui du projet de la GBO global;

 • des groupes de travail thématiques, ont été institués pour l’adaptation des systèmes et méthodes de gestion budgétaire, y compris la nomenclature budgétaire, la comptabilité publique, les plans de formation et les systèmes de contrôles.

Le 31 janvier 2019, le Projet de la nouvelle loi organique du budget de l’Etat a été adopté lors d’une séance plénière de l’Assemblée des Représentants du Peuple (ARP).

Les concepts de la GBO

 

-La mission : elle contient un ensemble des programmes qui concourent à la réalisation de politiques publiques déterminées. Elle regroupe l’ensemble des crédits mis à la disposition de chaque chef de mission

  Le programme: il traduit une politique publique déterminée relevant d’une même mission et regroupe un ensemble homogène de sous programmes et d’activités contribuant directement à la réalisation des objectifs de la politique publique dudit programme.

 Le  programme : au sens de la GBO est plus spécifique que le sens que l’on donne couramment à ce mot. Dans le cadre de la GBO, le « programme » est un regroupement de crédits destinés à mettre en œuvre un ensemble cohérent d’activités d’un ministère, poursuivant une même finalité et placées sous la responsabilité d’un cadre supérieur, « responsable de programme » avec lequel pourra être engagé un « dialogue de performance ». A chaque programme sont associés des objectifs spécifiques, des indicateurs et des cibles chiffrées de performance, dont la réalisation effective sera évaluée. Un programme peut englober plusieurs services administratifs et même plusieurs directions générales ; il peut aussi correspondre à une partie de service seulement.

  Le sous-programme : est une déclinaison du programme. Il peut dans certains cas, correspondre à la déclinaison (organisation) fonctionnelle ou opérationnelle des services déconcentrés chargés de la mise en œuvre du programme. Il comprend l’ensemble des crédits destinés à couvrir soit une intervention déterminée soit au profit d’une catégorie spécifique de bénéficiaires.   

 -Le responsable de programme : c'est la personne chargée de piloter le programme, il est désigné « Responsable de Programme » par le chef de la mission. Le chef de programme veille à la préparation du budget suivant des objectifs et des indicateurs garantissant l’équité et l'égalité des chances entre les hommes et les femmes et d’une manière générale entre les différentes catégories sociales, sans discrimination, et qui feront l'objet d'une évaluation sur cette base.

Le dialogue de gestion:  Processus d'échanges et de décision institué entre un niveau administratif et les niveaux qui lui sont subordonnés, concernant les moyens mis à disposition des entités subordonnées, la mise en œuvre des actions et les objectifs qui leur sont assignés, et plus généralement la notion de performance applicable aux politiques publiques considérées. On parle aussi « d’animation de gestion ». Le responsable de programme est gardien et animateur du dialogue de gestion, qui s’établit à la fois selon un axe horizontal et selon un axe vertical..

Le dialogue de gestion permet de réformer la structure administrative tout en insérant l'interactivité et la participation de tous les services à l'action administrative.

En outre, un dialogue de gestion sert à concrétiser les nouveaux modes de management, des nouvelles techniques visant à alléger la gestion publique. Mais aussi un flux d'information fiable et continu les différents niveaux des services administratifs ; les services centraux et de déconcentrés telles sont les conditions de réussite du dialogue de gestion.

L’opérateur :Entité externe aux services de l’Etat, de statut juridique public ou privé, à laquelle est confiée la mission d’exécuter en totalité ou pour une part significative la politique traduite budgétairement dans un programme ou une action de programme. A ce titre, l’opérateur participe à la réalisation des objectifs du programme

  La performance : c'est la capacité de chaque organisme ou administration à exploiter d'une manière efficace les ressources mises à sa disposition afin de réaliser des objectifs tracés.

La performance d'un organisme est sa capacité à atteindre des objectifs préalablement fixés. Dans le secteur public, elle vise à améliorer l’efficacité de la dépense publique en orientant la gestion budgétaire vers l’atteinte de résultats cohérents avec les objectifs stratégiques de chaque ministère, dans le cadre de moyens prédéterminés, matérialisés par le budget de ce ministère.

 La mesure de la performance sert à renseigner sur l'efficacité de l'action publique et la pertinence des choix de gestion. Dans ce cadre, les indicateurs constituent l'indispensable outil de détermination des politiques publiques. Il convient de signaler qu'il y a plusieurs types d'indicateurs, nous citons à titre indicatif ;

les objectifs : chaque programme comporte un nombre d’objectifs arrêtés conformément aux objectifs des politiques publiques.

 L’indicateur de performance : c’est une mesure quantitative ou qualitative selon le cas, qui permet d’évaluer le degré de réalisation d'un objectif donné.

Les indicateurs d’efficience : Représentation chiffrée qui mesure la réalisation d’un objectif et permet d’apprécier le plus objectivement possible l’atteinte d’une performance. Le tableau chronologique relatif à un indicateur permet de représenter les réalisations des années passées et les cibles que le responsable de programme vise pour l’année en cours et pour les années de projection.

Les indicateurs d'efficacité servent à apprécier l'impact des actions sur la société compte tenu des objectifs visés et des moyens consommés ;

Et les « ...indicateurs de l'impact qui montrent l'impact du programme et qui montrent les conséquences de son exécution »  etc.

Les indicateurs de performances constituent un outil de gestion axée sur les résultats, ces derniers constituent des éléments fondamentaux à prendre en considération et à bien les choisir prenons par exemple, le nombre d'heures de travail dans un service est bien moins significatif que le nombre de dossiers traités.

Les indicateurs doivent être pertinents, pratiques et quantifiables ;

L'indicateur doit être pertinent c'est-à-dire, il doit être spécifique avec l'objectif escompté et présenter une information précise et substantielle du résultat attendu.

L'indicateur doit être pratique et compréhensible autrement dit, lisible et peut être compris par tous (le gouvernement le parlement les gestionnaires et le citoyen) en tenant compte des non spécialistes.

L'indicateur doit être aussi quantifiable et non pas qualitatif. Cela désigne que l'indicateur doit être chiffré, fiable et vérifiable ; « Un indicateur ne doit pas être manipulable. Pour cela, il doit être bien défini. Sa méthodologie de construction et de production doit être clairement énoncée, et connue de tous, de manière à pouvoir l'analyser et l'interpréter en toute connaissance de cause. Chaque indicateur doit être soigneusement documenté, et faire l'objet d'une fiche signalétique explicitant ses conditions d'élaboration ».

 Le contrat de performance : Document écrit, non juridique, passé entre un service administratifs ou une agence et son autorité de tutelle, fixant les objectifs et les obligations de chacune des parties pour la période à venir. S’il s’agit bien d’engagements réciproques, de nature quasi-contractuelle, ces engagements, étant internes à l’Etat, n’ont toutefois pas la portée juridique des véritables contrats, qui sont passés entre deux personnes morales distinctes. Leur force et leur autorité dépendent finalement de la volonté des parties à respect de manière effective leurs engagements ; c’est la pratique, dès les premières années de mise en œuvre de tels contrats, qui leur confère force et autorité …ou qui les disqualifie

-Le projet annuel de performance PAP: il comporte le découpage programmatique adopté pour chaque mission, les orientations stratégiques et l'ensemble des objectifs et indicateurs arrêtés pour chaque programme

 Les indicateurs de performance sont regroupés dans des projets annuels de performance (PAP) associés à chaque programme et annexés au projet de loi de finances sur lesquels les gestionnaires s'engagent à rendre compte. Les gestionnaires peuvent à cet égard présenter des propositions en vue d'améliorer et développer la performance pour chaque programme.

Le PAP est préparé par chaque ministère. La présentation du PAP suit un découpage de l'activité du ministère par programmes, avec les objectifs et les indicateurs de performance correspondants à chaque programme ;

Le PAP consolidé par ministère peut, être accompagné, d'une présentation des orientations stratégiques du ministère, décrivant brièvement, les politiques publiques dont, le ministère a la charge. Pour chacune d'elles, une présentation de la stratégie du ministère, structurée autour des principales orientations retenues, peut être faite. Enoncée en termes clairs et concis, celle-ci doit être suffisamment argumentée, s'appuyer sur un diagnostic solide, rappelant les éléments de contexte, les marges de manœuvres disponibles, et les attentes qui en découlent pour les usagers.

Le rapport annuel de performance (RAP) : il fait ressortir la performance réalisée comparée aux objectifs et indicateurs tracés dans le projet annuel de performance au titre d’une même année budgétaire.

 Le RAP est annexé à la loi clôturant le budget et présenté selon la même démarche suivie pour la présentation du projet annuel de performance dans l'objectif de faire une comparaison entre les deux documents (le rapport et le projet annuel de performance).

Les rapports annuels de performances (RAP) rendent compte, pour chaque programme, de l’exécution des engagements pris dans les PAP, tant en termes d’exécution des crédits que des comptes rendus en matière d’activité et de performance. Ils expriment, entre autres, les performances réellement obtenues, comparées aux objectifs figurant dans les projets annuels de performances (PAP). Etant les pendants des PAP, les RAP sont présentés selon une structure identique pour faciliter le rapprochement des documents. Aussi importante que l’exposé des résultats est l’analyse, l’interprétation de ceux-ci : explication des écarts entre objectifs (ou cibles) et réalisations, poids du contexte, nouveaux leviers d’action à mobiliser, etc. C’est ainsi que les RAP fournissent des éléments fort utiles à la préparation des projets de performance ultérieurs par l’administration autant qu’à l’information du Parlement

Ces projets (PAP) et ces rapports de suivi (RAP) de la performance par ministère doivent être produits, largement diffusés et audités.

 Cadre budgétaire à moyen terme : une technique de programmation glissante qui permet de préparer le budget selon un horizon pluriannuel. Le cadre budgétaire à moyen terme est élaboré pour une période triennale et actualisé chaque année. Ce cadre comprend les prévisions des recettes et des dépenses du budget de l'Etat par nature et par destination. Il répartit le montant global des dépenses par nature entre les missions.

Le Cadre des Dépenses à Moyen Terme (CDMT):

Cadre des dépenses à moyen terme sectoriel : ce cadre répartit l’ensemble des crédits de chaque mission selon des programmes et des sous programmes qui découlent principalement des objectifs des stratégies sectorielles ainsi que des plans de développement.

Le CDMT est un pré-budget de l'Etat (CDMT global) ou d'un ministère (CDMT sectoriel) qui présente, par rapport au budget, deux caractéristiques:

– il n’est pas contraint par les normes de présentation du budget ; il est souvent moins détaillé que le budget ;
– il est pluriannuel, il permet, au cours de la procédure budgétaire, d’assurer que le budget de l’année et les budgets suivants respecteront un certain nombre d’exigences:
– la soutenabilité au regard des évolutions macro-économiques ;
– le respect, au niveau de l’allocation intersectorielle, de la stratégie du Gouvernement ;
– la crédibilité vis-à-vis des gestionnaires qui disposent de possibilités de gestion à moyen terme.

Il assure la cohérence entre le budget annuel et les budgets des années ultérieures dont les grandes lignes.

 – les cadres budgétaires à moyen terme sont déterminées au début de la procédure budgétaire.

Les cadres des dépenses à moyen terme (CDMT) répartissent les dépenses totales données par le TOFE (Tableau des opérations financières de l'Etat) selon leur destination (ministère, direction ou programme, etc.). Un CDMT est un programme pluriannuel de dépenses glissant, préparé tous les ans. Selon le niveau auquel est opérée l'allocation des ressources, on peut distinguer:

- Pour l'allocation intersectorielle des ressources, le CDMT global,appelé aussi cadre budgétaire à moyen terme (CBMT). Le CDMT global définit des enveloppes de ressources par secteur ou par ministère, qui doivent être totalement cohérentes avec le TOFE prévisionnel et ;

- Pour l'allocation intra-sectorielle des ressources, les CDMT sectoriels/ministériels. Ces CDMT répartissent les plafonds de dépense par ministère dérivés du CDMT global, par programme, ou par division administrative, et, éventuellement, par activité.

Pour que les responsabilités dans leur mise en oeuvre soient clairement définies et leur lien avec le budget soit effectif, les CDMT "sectoriels" doivent être des CDMT ministériels. Cela n'exclut pas la préparation de documents de politique transversale.

L'articulation entre les instruments de planification et programmation financière:

- Le Plan et les stratégies sectorielles sont élaborés en amont des processus de budgétisation et de programmation financière.

- Le TOFE   Tableau des Opérations Financières de l'Etat  prévisionnel donne l’enveloppe globale des ressources. Il doit prendre en compte les récentes évolutions financières et économiques, de façon à assurer la stabilité macroéconomique et des finances publiques.

- L’enveloppe globale des ressources (CDMT global) est allouée aux secteurs en fonction à la fois des stratégies et des contraintes financières définies dans le TOFE.

- Les CDMT sectoriels/ministériels allouent les enveloppes de ressources sectorielles à des programmes et activités selon la stratégie du secteur. La démarche entre CDMT global et CDMT sectoriel/ministériel peut être en partie itérative, mais fondamentalement les choix intersectoriels découlent du Plan et des stratégies nationales.

- Les dépenses associées aux stratégies seront exécutées via le budget annuel. Le budget et la première tranche annuelle du CDMT doivent être cohérents.

L'articulation entre les différents cadres de programmation financière :

- Le TOFE prévisionnel est une composante du cadre macro-économique à moyen terme.

- Le CDMT global détaille les projections de dépenses du TOFE par ministère. Les CDMT sectoriels/ministériels détaillent les projections de dépense du CDMT global par programme.

En pratique le degré de détail des CDMT sectoriels/ministériels est très varié.

A la différence des chiffrages de stratégie, qui peuvent comporter des variantes et des gaps de financement à rechercher, les CDMT doivent respecter les contraintes financières.

 

 www.gbo.tn

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